La pugna por el poder judicial en Estados Unidos

Este artículo fue publicado originalmente en Razón Pública bajo el título “Estados Unidos: La derecha se toma el poder judicial.”

La que faltaba

Este 26 de octubre los republicanos que tienen mayoría en el Senado confirmaron a la jueza postulada por el presidente Donald Trump, Amy Coney Barrett, como magistrada de la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos.

Barret fue profesora de derecho y magistrada de un tribunal de apelación federal; sus publicaciones y decisiones indican que es muy conservadora. La escogencia es tanto más notable si se recuerda que Barret viene a reemplazar a la magistrada liberal Ruth Bader Ginsburg, que había fallecido pocos días antes.

Con esta decisión unilateral, apresurada y a pocos días de unas reñidas elecciones presidenciales, la Corte quedó integrada por seis magistrados de derecha y apenas tres progresistas.

La nominación de Barret es un parteaguas para el tribunal y para las instituciones democráticas. En este nombramiento convergen el largo proceso de transformación del poder judicial y el de la progresiva erosión de la democracia estadounidense.

Minorías organizadas

El esfuerzo por transformar el poder judicial dándole un tinte más conservador tiene dos motores: la Federalist Society (FS) y el movimiento cristiano conservador, también conocido como la derecha cristiana en Estados Unidos.

La FS es una organización privada de abogados y políticos conservadores que cuenta con más de sesenta mil miembros. Sus fundadores querían contrarrestar la influencia de las ideas liberales en el ejercicio de la abogacía y en el poder judicial en Estados Unidos. Como muestra Amanda Hollis-Brusky, esta organización se convirtió en una poderosa e influyente red que transformó la cultura jurídica de ese país.

La derecha cristiana es una amalgama de organizaciones religiosas (protestantes, evangélicos y católicos) que movilizan votantes y ejercen presión en favor de los candidatos y causas afines a sus posturas.

Este grupo tiene una dura posición antiaborto y está en contra de la sentencia de la Corte Suprema Roe vs. Wade (1973) que despenalizó el aborto en Estados Unidos. En una entrevista reciente, Marjorie Dannenfelser, presidenta de una de las organizaciones clave del grupo, afirmó que la prioridad de su trabajo era el ingreso a la Corte Suprema de jueces abiertamente opuestos al aborto. Dijo también que había pasado de ser crítica acérrima del candidato Trump, a darle apoyo entusiasta cuando este anuncio que nominaría jueces “provida” en su campaña de 2016.

La alianza de estos dos grupos fue incómoda al comienzo, pero ahora es efectiva. Hay una lista de candidatos aptos para la Corte Suprema, acreditados por la FS. Uno de los requisitos para hace parte de esa lista es ser antiaborto. A cambio de comprometerse a nominar abogados que estén en esa lista, Trump se benefició del músculo político, el trabajo de base y los votos de estos grupos.

Amy Coney Barrett es una candidata con credenciales impecables que cumple los requisitos de estas dos coaliciones. Llega a la Corte con 48 años para ocupar un cargo vitalicio. Este es el tercer nombramiento de Trump en este tribunal.

Jugadas antidemocráticas

Para aumentar la influencia de los conservadores en el poder judicial se necesitan aliados políticos, pues los jueces federales y magistrados de la Corte son postulados por el presidente y están sujetos a aprobación del Senado.

En este caso los aliados claves son el presidente Trump y el líder de la mayoría republicana en el Senado Mitch McConnell. Para hacer realidad la promesa de Trump se trastocaron las normas y procedimientos democráticos. Esta transgresión socava la legitimidad, reduce la transparencia e interfiere con la naturaleza de las instituciones democráticas.

El estiramiento de las reglas democráticas fue especialmente notorio en el nombramiento de los jueces a la Corte Suprema. El proceso es simple: la selección arranca cuando el presidente selecciona a un candidato, que se somete a la aprobación del Senado. El Senado por mayoría simple aprueba o rechaza. La Corte Suprema únicamente tiene nueve miembros que sirven de por vida.

En febrero de 2016, cuando Barack Obama estaba en su último año de gobierno y faltaban diez meses para las elecciones, murió el juez conservador Antonin Scalia. Obama nominó a Merrick Garland, un demócrata de centro, como su candidato para reemplazarlo.

En ese momento McConnell se negó a darle trámite a la nominación en el Senado. Argumentó que siendo año electoral debía dejarse esa nominación en manos del ganador de las elecciones presidenciales. Al poco tiempo de posesionarse, Donald Trump nominó al conservador Neal Gorsuch y el Senado lo confirmó.

Al negarse a siquiera considerar el candidato de Obama en 2016, McConnell rompió las reglas de la democracia estadounidense. Este año McConell hizo lo contrario: confirmar a Barrett cuando faltaban días —y no ya meses— para las elecciones.

La jueza Ruth Bader Ginsburg murió el 18 de septiembre de 2020. Barrett fue confirmada en 27 días (cuando la confirmación en promedio dura dos meses) y a apenas una semana de las elecciones presidenciales en las cuales Trump se juega su reelección.

El Senado frenó a Obama en la Corte Suprema y en los tribunales federales y de distrito al negarse a votar la aprobación de los candidatos que el presidente puso a su consideración.

Pero desde que Trump llegó a la presidencia, bajo el liderazgo de McConnell, la mayoría republicana aprobó con diligencia las nominaciones hechas por el Ejecutivo a los tribunales de apelación.

Saboteando la democracia

Las jugadas de McConnell (que los demócratas también hicieron, aunque con menor fuerza y frecuencia) debilitan las instituciones. Como señalan Steven Levitsky y Daniel Ziblatt, saltarse las reglas del juego constituye una amenaza seria al régimen democrático, pues desdibuja la cancha y favorece a ciertos jugadores.

A pesar de su controversial procedimiento, el nombramiento de Barrett consolida el proyecto conservador, al tiempo que enfurece a los demócratas. En un contexto de inestabilidad e incertidumbre, su llegada a la Corte Suprema pone sobre la mesa la posibilidad de que los demócratas tomen medidas extremas y poco democráticas, para ajustar cuentas con sus opositores.

Esto agravaría las ya debilitadas normas e instituciones democráticas de Estados Unidos. Si gana Trump, podemos esperar avances en la misma dirección y la consolidación del predominio conservador en el poder judicial.

Si Joe Biden gana y su partido obtiene una mayoría en el Senado, Biden tendría ante sí un abanico de opciones para apaciguar las críticas crecientes de sus copartidarios a la distribución y composición de la Corte.

Algunas propuestas para reformar la Corte incluyen instaurar límites a los años de servicio en el tribunal (no más términos vitalicios) y limitar su jurisdicción. La ‘opción nuclear’ consiste en aumentar el número de jueces, dándole la opción a Biden de nombrar magistrados adicionales a los nueve actuales.

Aumentar el número de magistrados sería una maniobra políticamente compleja, costosa y discutible a los ojos de muchos. Hasta el momento, Biden rehúsa comprometerse con esta idea. Por ahora, su propuesta es más diplomática: crear una comisión bipartidista que haga recomendaciones sobre nuevas reformas para la Corte.

El problema es el tiempo. Una comisión de esta naturaleza tomará meses, hay mucho descontento en el partido demócrata y no es claro que los Republicanos tengan incentivos para negociar.

Gane quien gane la elección presidencial, la controversia alrededor de la Corte Suprema seguirá y será el centro de muchas batallas. En el mediano plazo, una reforma a la Corte parece una posibilidad. Pero no está claro cómo se concertará, o si se forzará, esa reforma.

En cualquier caso, las tensiones alrededor del nombramiento de Barrett, y la forma en que el mismo se ejecutó, son otra muestra de la crisis que atraviesa la democracia norteamericana.

Uribe vs las altas cortes: una historia sin fin

Escrito por: Sandra Botero y Javier Revelo Rebolledo para 070
Publicado en cerosetenta: https://cerosetenta.uniandes.edu.co/uribe-vs-las-altas-cortes-una-historia-sin-fin/


La orden de captura contra Álvaro Uribe ha servido de excusa para que, otra vez, el Centro Democrático intente reformar “de fondo” la justicia. Ya muchos de sus partidarios han hablado de hacer una Asamblea Nacional Constituyente para crear una sola corte, en lugar de las cinco que existen hoy en la rama judicial: Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Justicia Especial para la Paz. El Centro Democrático describe esta decisión como un atentado a la democracia, y habla de recoger firmas y radicar ante el Congreso un referendo.

Estas propuestas del partido de gobierno no son nuevas. Durante el gobierno de Álvaro Uribe hubo episodios de mucha tensión entre la Presidencia y las altas cortes, incluyendo denuncias penales, chuzadas a los magistrados e intentos de reforma que reaccionaban a las decisiones de la justicia. ¿Es esta coyuntura actual una repetición de la anterior?

En el corto plazo parece poco probable que se logre tramitar una reforma judicial de marca mayor o que se quiebren las instituciones. En el mediano plazo, lo que pase dependerá del uso político que el Centro Democrático haga de las decisiones de la Corte Suprema de cara a las campañas políticas de 2022. En cuanto al proceso judicial que adelanta la Corte contra Uribe, la medida de aseguramiento abre una zona gris cuyas implicaciones políticas son tan difíciles de predecir como lo es el desenlace exacto del proceso judicial.

Las tensiones entre uribismo y las Cortes: un salto al pasado

La relación entre el Gobierno de Álvaro Uribe (2002 – 2010) y las Altas Cortes fue muy tensionante porque, desde el principio, el de Uribe fue un Gobierno muy poderoso: fue el primero que llegó a la Presidencia sin el respaldo de un partido político con personería, el primero que ganó en primera vuelta (las dos veces que se lanzó) y el primero que logró aprobar la reelección presidencial inmediata. Siempre tuvo una popularidad muy alta, por encima del 70 %, y siempre contó con mayorías en el Congreso para hacer prácticamente lo que quisiera a nivel legislativo. Por eso no sorprende su pelea con las Cortes: a los líderes y a los partidos fuertes les suelen incomodar los controles.

Desde el principio, el gobierno de Uribe quiso ampliar su poder más allá de lo que se ganó en las urnas y mostró un interés muy claro y explícito por cooptar y permear las entidades del Estado que fueron creadas para controlarlo: las instituciones en la rama judicial y los organismos de control.

El caso más evidente fue el de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, una institución clave porque en esta sala se definían algunas tutelas contra las decisiones judiciales de otros jueces. En esa sala, el uribismo logró elegir a varios magistrados porque así lo permite su proceso de elección: son elegidos por el Congreso, donde el presidente tenía mucho poder, de ternas presidenciales. El riesgo entonces era que, mediante esa sala, el Gobierno pudiera tumbar las decisiones que otras Cortes estaban tomando en contra de funcionarios del gobierno o miembros de su coalición. En particular una: la Corte Suprema, la misma que este martes tomó la decisión de dictar contra el expresidente una detención domiciliaria.

Pero el uribismo nunca pudo cooptar a la Corte Suprema por una razón básica: los mismos magistrados son quienes eligen a sus sucesores (el sistema de cooptación). Es decir, es más difícil que otros poderes y los políticos definan la elección de los nuevos magistrados.

La pelea con la Corte Suprema fue explícita y se forjó, sobre todo, a propósito del proceso de desmovilización del paramilitarismo que promovió Uribe. La Corte Suprema tomó decisiones que le disgustaron al gobierno desde el comienzo. Por ejemplo, se opuso a que el paramilitarismo fuera un delito político, lo que en últimas, les permitía obtener amnistía e indultos a los desmovilizados. Más tarde, la corte se opuso a la extradición de cabecillas paramilitares, que había avalado en un primer momento, bajo el argumento de que éstos tenían que responder primero ante las víctimas en Colombia que por sus negocios ilícitos en Estados Unidos.

Para completar, la Corte Suprema se convirtió en pieza clave de los procesos judiciales contra varios ministros y más de 50 congresistas de la coalición de Gobierno –incluido el primo del expresidente, Mario Uribe– por hechos de corrupción y por alianzas con grupos paramilitares (parapolítica).

La reacción de Uribe no se hizo esperar: amenazó con impulsar reformas y referendos para cambiar la justicia. Aunque ninguna iniciativa se concretó –la pelea era más mediática que institucional– la molestia del uribismo con la justicia era tan evidente que, por ejemplo, en los primeros años habló de autorizar un cuarto estado excepción: la emergencia judicial, que se sumaría al estado de conmoción interior, de emergencia económica y de guerra exterior que están contemplados en la Constitución del 91.

Además, en 2008, el presidente denunció penalmente por injuria y calumnia al presidente de la Corte Suprema de Justicia, César Julio Valencia, cuando éste reveló que Uribe lo había llamado para averiguar por la situación jurídica de su primo, Mario Uribe. Luego, ratificó esa denuncia ante la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes. Igual suerte corrieron todos los miembros de la sala penal de la corte.

Fue una estrategia de ‘todas las formas de lucha’ que incluyó, además, interceptaciones ilegales a los magistrados de las Cortes, en particular de la Suprema, cómo se destapó en el 2009.

La Corte Constitucional por su parte ni estuvo tan alejada de los intereses del Gobierno, ni tan expuesta a su cooptación. Hay varios hechos que lo demuestran: durante el primer período de Uribe, esta Corte le tumbó al presidente dos proyectos claves para su política de seguridad: el estatuto antiterrorista y la declaratoria de conmoción interior. También protegió los derechos de las víctimas, que la versión inicial de la Ley de Justicia y Paz ponía en peligro. Estas decisiones despertaron la indignación del gobierno que, como ahora, hizo llamados para reformar a la justicia apelando al pueblo. Sin embargo, en 2004, la Corte aprobó la primera reelección de Uribe. Y luego, en 2010, en una decisión sorpresiva, la Corte tumbó la segunda reelección. Una decisión que Uribe acató.

¿Qué tanta confrontación podría haber ahora?

Ahora que se vuelven a escuchar con fuerza los llamados del uribismo para reformar la justicia y que se promueven referendos y asambleas constituyentes, en otros sectores crecen las alarmas ante el posible desequilibrio de poderes, debilitamiento de las instituciones y violación de la independencia judicial.

Pero, aunque el lenguaje de hoy tiene cosas en común con el de hace poco más de una década, hay una diferencia esencial: hoy Uribe no es el presidente y su popularidad no es la de antaño. Encuestas recientes han mostrado que su popularidad está a la baja y, sobre todo, está creciendo su imagen negativa. Además, el presidente Iván Duque está en una posición debilitada y no ha querido ni podido formar una coalición fuerte en el Congreso. Es poco probable que el partido de gobierno logre en los próximos meses el consenso político amplio necesario para lograr reformas radicales como instaurar una corte única.

Sin embargo, si algo ha demostrado el uribismo es su capacidad de aprovechar a su favor sus crisis en términos electorales. Lo ha logrado a través de un elemento muy poderoso: el talento para construir relatos fáciles de digerir y fáciles de comunicar a sus electores, que movilizan a la opinión pública a nivel emocional. La prueba es el plebiscito por la Paz y las estrategias que implementaron para que el No ganara.

A juzgar por los discursos que han dado representantes del uribismo tras la decisión de la Corte de detener al expresidente, la estrategia para las elecciones de 2022 podría ser la misma: usar la reforma a la justicia como caballito de batalla para agitar los ánimos a favor de sus candidatos. Su discurso parece estar montado sobre tres ideas fundamentales: que la justicia es corrupta, que hay una persecusión política en contra de Uribe y que mientras Uribe está preso, ‘los terroristas de las Farc’ están libres y en el Congreso. En este escenario, es posible que la confrontación entre el uribismo y las Altas Cortes aumente con ataques y más amagues de reformas a la justicia.

El proceso judicial que enfrenta Álvaro Uribe es muy largo, hasta ahora comienza y falta resolver al menos dos puntos fundamentales:

¿Uribe renunciará a su curul en el Senado? Es una posibilidad: en 2018, ya hizo un amague en esa dirección cuando la Corte lo citó a indagatoria por el caso que hoy nos ocupa. Esa decisión puede abrir una discusión que aún no está zanjada en la Corte Suprema: la pregunta es si, al renunciar Uribe a su curul, la Corte pierde competencia para investigarlo y el caso pasa a la Fiscalía. El Fiscal Barbosa es una persona muy cercana al Presidente Duque. Sobre este aspecto, al parecer la Corte Suprema tiene dos líneas de jurisprudencia que se originaron durante el proceso de la parapolítica. En ese entonces, la Corte decidió que la renuncia al Congreso implicaba el traslado de los procesos a la Fiscalía. Pero, al cabo de un tiempo, la Corte cambió su posición y decidió lo contrario. Así, reasumió muchos de los procesos contra congresistas que ya estaban en la Fiscalía. Este debate aún está abierto.

Además, falta ver qué tan fuertes son las pruebas que tiene la Corte Suprema en contra del expresidente. Por la decisión que tomó ayer, parece que lo son, aunque es imposible saberlo. Lo cierto es que los magistrados que están estudiando en este momento el proceso no son los mismos que el gobierno de Uribe denunció e interceptó ilegalmente durante su mandato ni los que llevaban el caso. La mayoría son nuevos. No hay muchas pistas para saber cómo van a actuar y qué tan rápido se va a mover este caso o si, en el peor de los casos, se va a estancar.

Otra posibilidad es que justamente por la relación confrontacional del uribismo con el poder judicial se fortalezcan las cortes y en paralelo, que surja nuevamente un movimiento desde otros sectores políticos y sociales para rodear y fortalecer a la Corte Suprema y en general, a la rama judicial. Un movimiento similar surgió en apoyo a la Corte Suprema y a la Constitucional con ocasión de las reformas propuestas y los ataques durante la administración de Uribe.

Ya está ocurriendo: el comunicado conjunto que expidieron las cinco Cortes exigiendo respeto hacia la rama judicial, es una muestra. Esta movida es una acción colectiva impresionante que implica no sólo alinear a sus cinco presidentes sino lograr una base de apoyo importante entre los magistrados de cada corte. El comunicado conjunto evidencia solidaridad de cuerpo frente a un ataque que puede sufrir cualquier alto tribunal. Más allá de la forma, ilustra un cambio más profundo al interior de las Cortes, las cuales, tras años de confrontación política con el ejecutivo, se están afianzando como contrapeso efectivo. Este cambio no es nada menor en términos de fortalecimiento institucional.

En el corto plazo es entonces poco probable que una reforma institucional de gran alcance prospere. En el mediano plazo es una posibilidad, pero esto dependerá tanto de los réditos electorales que el Centro Democrático logre sacar de los avances del proceso judicial como de las decisiones que tome la Corte Suprema de Justicia en los siguientes meses. Lo cierto es que la decisión de esta semana abre un nuevo escenario para el país, una zona gris entre un escenario de impunidad total y de responsabilidad total. Mostró que el expresidente Uribe no es intocable, y que después de 25 años e innumerables procesos e investigaciones en su contra, él también puede ser llevado a la justicia. Por eso, aunque es incierto lo que puede venir de aquí en adelante, sí hay unas certezas: que el país no es el mismo que gobernó Uribe durante ocho años y que un nuevo escenario se abre para la política colombiana.

Ilustración: Ana Sophia López. 2020. Tomado de 070

Lo barato sale caro: ¿es conveniente reducir el tamaño del Congreso? Análisis

Escrito por: Sandra Botero, Juan Albarracín, Juan Pablo Milanese y Pablo Sanabria*
Publicado en El Espectador: https://www.elespectador.com/noticias/politica/lo-barato-sale-caro-es-conveniente-reducir-el-tamano-del-congreso-analisis-articulo-918462


El proyecto que busca reducir el tamaño del Congreso se presenta como una iniciativa para economizar recursos. Sin embargo, el ahorro en salarios tendrá consecuencias serias en términos de representación política, mala distribución geográfica de los escaños y formulación de políticas públicas. El cambio podría salirle muy caro al país y especialmente a las regiones más rezagadas del desarrollo.

Propuestas para reformar el Congreso Nacional nunca faltan en un país que no logra comprender del todo el rol fundamental que cumple la Rama Legislativa. En el referendo constitucional de 2003, impulsado por el entonces presidente Álvaro Uribe, se buscaba reducir el tamaño del Senado a 83 legisladores. Recientemente, los congresistas Oscar Villamizar y Gabriel Jaime Vallejo, del Centro Democrático, radicaron una propuesta de reducción drástica del tamaño del Congreso, argumentando que la iniciativa supondría un ahorro importante para el Estado, y que estos recursos podrían destinarse a la reactivación económica motivo pandemia del COVID-19.

Proponer reducciones en el número de congresistas (o a su salario) siempre es taquillero. Las célebres imágenes de parlamentarios durmiendo en los hemiciclos o ausentándose de las sesiones desatan ira en la prensa e indignación rápida en las redes sociales y tienden a legitimar socialmente ese tipo de iniciativas, sin medir sus implicaciones verdaderas para la sociedad. No sorprende que el Congreso sea una de las instituciones peor evaluadas por la ciudadanía: según la encuesta 2018 del Barómetro de la Américas, sólo aproximadamente el 25% de los colombianos expresaba confianza en el Legislativo.

Sin embargo, el desprestigio del Congreso no es una razón suficiente para reducir su tamaño. Mucho menos cuando buena parte de la imagen está construida a partir de estereotipos que opacan la importante labor de representación que cumple un cuerpo legislativo. De hecho, creemos que la propuesta presentada recientemente es inconveniente porque reduce la representación de regiones claves e intensifica la mala adjudicación territorial de escaños y la concentración de poder.

La menor representatividad afecta la calidad y equidad de las políticas públicas e introduce distorsiones a los procesos de formulación de políticas públicas en los cuales el Legislativo cumple un rol fundamental. No sólo se concentra el poder para definir los temas que conforman la agenda de políticas públicas, sino que introduce monopolios y sesgos en la aprobación de proyectos y en la asignación de los recursos presupuestales, afectando de forma más fuerte a las regiones menos desarrolladas.

Lo anterior cobra particular relevancia si se tiene en cuenta que el Congreso colombiano es relativamente pequeño en términos absolutos y relativos. De hecho, está ubicado entre aquellos que acumulan una mayor cantidad de habitantes por cada curul a nivel mundial. Esto es especialmente visible en el caso de la cámara baja, donde ocupa el decimotercer lugar entre 193 países que poseen legislatura (sean o no democráticos). Mientras tanto, al revisar el del Senado, desciende al decimoctavo y teniéndose en cuenta la suma de las curules de ambas al vigésimo primero. Es decir, el Parlamento colombiano, en sus dos cámaras, se encuentra entre los 20 más pequeños del mundo.

Los efectos en Senado y Cámara de Representantes

En ese contexto, una reforma a su tamaño parece no reconocer las negativas implicaciones que tendría reducir aún más las posibilidades de representación en un país como Colombia. Veamos qué efectos tendría esta reforma para la composición del Senado y de la Cámara de Representantes, empezando por esta última.

La Cámara está diseñada para dar representación a los departamentos y al Distrito Capital de manera proporcional a su número de habitantes. Una de las principales consecuencias negativas de la reforma propuesta es que generaría automáticamente una mala distribución de escaños. Principalmente, el porcentaje de curules de algunos departamentos no correspondería a su peso poblacional, rompiendo la proporcionalidad, y generando una desigualdad fuerte entre las circunscripciones.

A simple vista es claro que la propuesta reduciría el número de curules para la gran mayoría de departamentos, excepto aquellos poco poblados que tienen actualmente el mínimo de dos representantes (por ejemplo, Caquetá, Chocó, Guainía), quienes mantendrían ese piso mínimo. Sin embargo, debemos ir más allá del número de curules para entender los efectos en términos proporcionales y de desigualdad entre los departamentos teniendo en cuenta su población. Es normal que haya cierta distorsión, o discrepancia, entre el número de curules de la circunscripción electoral (en nuestro caso, departamentos y el Distrito Capital) y la proporción real de habitantes de cada unidad. Un índice que mide esa distorsión (diseñado por los académicos Samuels y Snyder) le otorga a la Cámara colombiana actual un 15% de mala distribución. Es decir, 15% de las curules en la Cámara están en manos de circunscripciones que no deberían tenerlas teniendo en cuenta su peso-población.

Ahora, parte importante de esa distorsión en la Cámara es deseable en la medida en que le garantiza un mínimo de dos representantes a departamentos que de otra manera no tendrían esos escaños, pues su población es muy pequeña. Sin embargo, el problema radica en que el proyecto aumentaría la desigualdad en representación geográfica en la Cámara a 35%, en detrimento de las circunscripciones más pobladas (como Antioquia, Atlántico, Bogotá, Bolívar, Boyacá, Cundinamarca, Nariño y Valle del Cauca, entre otros).

Esto va en contravía de la proporcionalidad y de la igualdad de oportunidades de representación. Esta nueva distribución geográfica de las curules podría también tener repercusiones para los partidos de la oposición y los más pequeños, quienes verán reducidas sus posibilidades de acceso a la Cámara. Es en distritos numerosos como Bogotá y el Valle del Cauca que estas fuerzas políticas, impulsadas por el voto de opinión, han tenido mayor éxito electoral. Al reducirse el número de curules disponibles para estos distritos más poblados, el mínimo de votos que una candidata tendrá que sacar para poder acceder a una curul (conocido como el umbral electoral) va a aumentar drásticamente. Esto pondrá en desventaja a fuerzas políticas más pequeñas y con menos maquinaria y capital económico, quienes verán disminuidas su posibilidad de victoria electoral.

Hablemos ahora del Senado. Al crear una circunscripción nacional para el senado con la Constitución de 1991, los senadores formalmente no representan a ninguna región o departamento. En teoría, deben responder a intereses nacionales. Sin embargo, son muy pocos los que realmente tienen alcance nacional. La mayoría de los senadores siguen siendo elegidos con votos concentrados en zonas muy específicas y por lo tanto continúan inmersos en dinámicas políticas regionales y departamentales. Esta realidad significa que informalmente hay regiones que no tienen representación en el Senado. En este momento, estimamos que, de los 32 departamentos y el Distrito Capital, cerca de la tercera parte de los departamentos no tienen representación en senado.

Actualmente hay un nivel informal de mala distribución de los escaños en el Senado que es bastante bajo: aproximadamente 9,6. Esto quiere decir que aproximadamente una de cada diez curules es obtenida por departamentos que no deberían obtenerlos por su peso poblacional. La propuesta tiene la particularidad de que empeoraría tanto la representación como la mala distribución en el Senado.

De los actuales 21 departamentos y Bogotá, que tienen por lo menos un senador, se bajaría a 16 departamentos (es decir el 48%) con por lo menos un senador. Al mismo tiempo, se pasaría de una mala distribución (informal) relativamente baja de 9,59% a una mucho mayor: 21,80%. Es decir, más de una quinta parte de los escaños están siendo asignados a departamentos a los que no les corresponde por peso poblacional.

Golpe a la representación femenina y otras políticas públicas

Los análisis anteriores nos dejan ver la inconveniencia de la propuesta de reforma al tamaño del Congreso. Normalmente, cuando se propone una reforma a la Rama Legislativa, se quiere o aumentar la representatividad territorial o reducir la mala distribución. Esta reforma empeoraría ambas. Adicionalmente, esta nueva distribución de las curules también podría tener un impacto negativo en la inclusión de las mujeres, que ya es una de las más bajas en Latinoamérica y el mundo. Hicimos el ejercicio de calcular cuántas senadoras habrían resultado electas bajo las reglas propuestas usando los resultados electorales del 2019: el porcentaje de mujeres bajaría en 4 puntos porcentuales.

Pero además de los efectos en representación y calidad de la distribución y participación regional, lo anterior implica varios efectos negativos en las políticas públicas. En primer lugar, una reducción del tamaño del Congreso afecta la separación de poderes como elemento clave del proceso de políticas públicas. En ese orden de ideas, reducir tamaño buscando un enfoque de eficiencia, no sólo es contradictorio con el rol mismo del Legislativo de buscar amplia representación regional, de sectores sociales y económicos, sino que limita de forma clave el balance de valores públicos que debe existir entre las ramas del poder público. Si bien la Constitución del 91 trató de establecer un mayor equilibrio, se sigue concentrando un poder fundamental en la toma de decisión y la asignación de recursos en el Ejecutivo, en detrimento de las otras ramas, especialmente la Legislativa, que usa muy poco su poder de veto frente al Ejecutivo por su dependencia estratégica.

En segundo lugar, una reducción del tamaño del Congreso limita más su capacidad de control y seguimiento a la gestión y a la implementación de políticas públicas por parte del Ejecutivo. Mientras países como Estados Unidos tienen agencias técnicas legislativas que hacen análisis y seguimiento a la gestión de la Rama Ejecutiva (Government Accountability Office, Congressional Budget Office, Congressional Research Service, entre otras), en Colombia no existen esos espacios de capacidad técnica para el seguimiento legislativo a las políticas públicas. Un contexto reducido minaría aún más su capacidad de seguimiento y monitoreo.

En tercer lugar, una reducción del tamaño del Congreso afectaría su representatividad y generaría más centralismo y concentración de poder. Mientras, ni la Rama Ejecutiva, ni la Rama Judicial deben cumplir formalmente con cuotas regionales o sectoriales, para que la función del Legislativo en políticas públicas cumpla mejor un rol balanceador de intereses y grupos, se requiere una alta representatividad. En un país como Colombia, la centralidad de la figura presidencial y los poderes de toma de decisión y formulación centrados en la Rama Ejecutiva han limitado el efecto de esa representatividad en las políticas públicas.

En un Congreso más pequeño, la diversidad de temas y problemas incluidos en la agenda de políticas públicas, y la asignación misma de recursos, se podrían ver más concentrados. Así mismo, por la menor representación y la dificultad de llegar para grupos y partidos minoritarios o no tradicionales, sectores económicos y familias tradicionales mantendrían captura del poder regional, afectando las posibilidades de inclusión de temas y problemas de subregiones/sectores y grupos de la sociedad con menor representación.

¿Un proyecto para la galería?

Es probable que este tipo de propuestas, realizadas en un contexto como el actual, sean más efectistas que realistas. De hecho, ésta pareciera estar dirigida al aplauso de un público, históricamente cansado del comportamiento de un amplio número de legisladores, más que un Congreso poco dispuesto a auto reformarse pese al hastío que experimenta buena parte de la ciudadanía. Sin embargo, esto no hace que la idea de la reforma planteada en estos términos deje de ser inconveniente.

Una reforma consistente de la Rama Legislativa del poder no debería estar enfocada en el ahorro de unos cuantos salarios. La eficiencia no debe ser sólo un fin en sí mismo, sino un medio para mejorar la calidad de la acción gubernamental. Aunque un acto de austeridad (como una reducción voluntaria de estos), no sería un gesto menor por parte de los congresistas, la magnitud del cambio es más efectista y poco racional desde el punto de vista de las cuentas públicas. De haber cambios en el Congreso, deberían estar dirigidos a intentar mejorar la calidad de la representación política y de su capacidad técnica para cumplir un rol más activo en políticas públicas, como mecanismo de fortalecimiento de la maltrecha democracia colombiana.

Desde este punto de vista, aunque la tribuna no necesariamente lo celebre, sería bueno poder darle la bienvenida a proyectos que potencien la labor del Congreso y ofrezcan más herramientas a los ciudadanos para que sus representantes rindan cuentas sobre su gestión y hagan el trabajo legislativo más transparente. Para que regulen la contratación, cuenten con equipos técnicos en sus Unidades de Trabajo Legislativo y hagan seguimiento y monitoreo técnico efectivo a las acciones de la Rama Ejecutiva.

Países fuertes tienen congresos fuertes y capaces que representan a la ciudadanía. La solución no es simplemente recortar, hacer reformas cosméticas, sin calcular los efectos negativos que ellas pueden tener sobre la representación de minorías, sobre la descentralización real y la participación de regiones con menos capacidades y recursos. Un congreso reducido afecta negativamente las políticas públicas, monopoliza las decisiones, concentra el poder y los recursos, y reduce la calidad de la democracia.

* Profesores de las universidades del Rosario, Icesi de Cali, y Uniandes, respectivamente

Mujeres en los concejos colombianos: saldo en rojo

Este texto fue publicado originalmente en La Silla Vacía, en co-autoría con Sofía Carrerá Martínez, Valentina Barón Salek y Shirley Tarazona Duarte, quienes también formaron parte del equipo que construyó la base de datos.


Hace apenas unos días se posesionaron los nuevos concejos y juntas administradoras locales (JAL) a lo largo y ancho del país. Concejos y JAL son espacios clave para ejercer el poder político a nivel municipal. ¿Cómo quedaron los Concejos colombianos (2020-2024) en materia de inclusión de mujeres? Apoyándonos en los datos de preconteo y en información de prensa reconstruimos la composición de la gran mayoría de concejos municipales en Colombia para ver como estamos.

Otros análisis de las pasadas elecciones locales resaltaron, con razón, la importancia simbólica de las victorias de las alcadesas Claudia López (Bogotá), Virna Johnson (Santa Marta) y Mercedes Tunubalá (Silvia), entre otras, aunque insistiendo en la persistente brecha de representación. Nuestro análisis preliminar de los resultados electorales para Concejos deja claro que todavía hay mucho trabajo por hacer para mejorar la inclusión de las mujeres en los cuerpos locales de elección popular.

La inclusión de las mujeres en los concejos no mejoró sustancialmente en las elecciones de 2019 y está muy lejos de la paridad–es decir, de la igualdad en el número de representantes hombres y mujeres. En promedio, un Concejo colombiano tiene solamente 18% de mujeres y tenemos hoy en día 160 concejos (15% del total) donde no hay una sola mujer concejal. 22 de 32 departamentos no tienen ni un concejo donde haya paridad. De hecho, en más de la mitad de los Concejos electos (710) las mujeres son minoría: hay al menos una concejal mujer, pero las mujeres no sobrepasan el 30% de los concejales en ninguno de estos casos. Sólo en 2% (19) de los concejos municipales de los que tenemos datos hay paridad o mayoría de mujeres.

Las candidatas

Antes de describir en más detalle lo que vemos en los concejos de los diferentes departamentos del país, vale la pena discutir un ingrediente esencial: las candidatas. Como lo señala Angélica Bernal, es imposible mejorar la inclusión femenina en cargos de elección popular si no aumenta el número de candidatas. Empezando por ahí, no había razón para prever una mejora sustancial en las pasadas elecciones de octubre: el número de candidatas ha oscilado alrededor del 36% del total de candidatos en las últimas dos elecciones.

En concreto, 35,8% de quienes se candidatizaron a concejos en 2019 fueron mujeres, porcentaje levemente inferior al 37% de candidatas mujeres en el 2015. En cuanto a resultados, vemos un comportamiento similar que no sugiere una tendencia fuerte a la mejora: 17.92% de los concejales electos para el periodo que acaba de empezar son mujeres (según nuestros cálculos), cifra que es un poco más alta pero no está lejos del 16,63% de concejalas electas en 2015 (según SISMA Mujer).

Las mujeres en los concejos 2020 – 2024

Recordemos que los concejos municipales se escogen en distritos electorales plurinominales: es decir, cada municipio constituye un distrito electoral donde diversos partidos o movimientos compiten por acceder a curules en el concejo. Las curules se reparten proporcionalmente según la fuerza electoral de los partidos. El número de curules de cada concejo es definido por la Registraduría dependiendo de la población del municipio y oscila entre 7 y 21. La única excepción es Bogotá, que debido a su población, cuenta con 45 concejales, de los cuales 33% son mujeres.

Aquí describiremos la inclusión de mujeres en los concejos de los 32 departamentos usando el porcentaje de concejalas mujeres en cada departamento y en los los diferentes concejos de cada departamento. Para un primer acercamiento, en el siguiente mapa podemos ver el total de concejales mujeres en cada departamento y Bogotá. Los departamentos que mejor están son los tonos amarillos, y los rojos indican porcentajes bajos de inclusión femenina. En ningún departamento hay paridad de concejales hombres y mujeres.

Mapa total mujeres concejales por departamento 2020 - 2024

Para mirar los datos a nivel municipal, en las gráficas que siguen agrupamos a los departamentos según el número de municipios. A continuación resaltamos algunos patrones generales. Les invitamos a que encuentren su departamento entre las siguientes gráficas, y comparen cómo están las mujeres en esos concejos en contraste con el resto de departamentos colombianos.

El Gráfico 1 muestra los concejos de los departamentos que tienen menos de nueve municipios. En todos los gráficos usamos una paleta de colores similar a un semáforo donde el rojo indica concejos sin presencia femenina–es decir, donde todos los concejales son hombres. El naranja denota concejos que tienen aunque sea una mujer y máximo 29% de mujeres. El amarillo indica concejos integrados entre un 30 y 49% por mujeres. El verde representa concejos donde hay paridad o más de 50% de concejalas mujeres electas.

Gráfico 1.

Lo primero que resaltar del Gráfico 1 es que ninguno de los municipios de estos siete departamentos tiene concejos donde haya paridad. El color que predomina en ese gráfico es el naranja: es decir, en la mayoría de estos concejos las mujeres no sobrepasan el 30% del total de concejales. Los únicos departamentos donde vemos concejos que cuentan con entre 30% y 49% de mujeres (segmentos color amarillo en el Gráfico 1 ) son  Amazonas, el concejo de Providencia y Santa Catalina Islas (departamento de San Andrés) y Vaupés.

El Gráfico 2 nos permite ver los concejos en departamentos que tienen entre 10 y 24 municipios, según el porcentaje de mujeres. A diferencia del grupo anterior (ver Gráfico 1), algunos de estos departamentos–nos referimos a Atlántico, Quindío y Sucre–cuentan con Concejos paritarios, aunque estos son minoría absoluta. Resaltamos el departamento de Atlántico, que parece un caso relativamente optimista: sólo uno de 21 concejos no tiene mujeres y 28% de los concejos (6) tienen 30% concejalas mujeres o más.

Gráfico 2.

De los siete departamentos en el Gráfico 3 destacan negativamente Meta y Chocó, sin concejos con paridad y con más del 80% del total de los concejos con máximo 29% de mujeres.Caldas y Norte de Santander tienen ambos nueve Concejos con más de 30% de mujeres. Para Caldas, esto significa que un 35% de sus Concejos municipales tienen más de un tercio de integrantes mujeres. El 25% de los concejos nortesantandereanos también llegan al tercio, aunque el 19% no tiene una sola mujer.

Gráfico 3.

Por último, en el Gráfico 4 podemos ver los concejos en departamentos con mayor número de municipios. Aquí, como en toda Colombia, predomina el color naranja: aquellos concejos con al menos una mujer pero donde las mujeres no superan el 30% del total de concejales. Entre estos nueve departamentos, se destacan Boyacá y Cundinamarca, donde cinco y cuatro concejos alcanzaron la paridad, respectivamente (segmentos verdes en ver segmentos verdes en el Gráfico 4).

Gráfico 4.

Sin embargo, al poner estos números en contexto, los concejos paritarios son muy pocos. Corresponden a sólo el 4% del total de Concejos en Boyacá y al 3% de los Concejos  en Cundinamarca.

Antioquia, a pesar de ser el departamento con mayor número de  municipios (125 en total) apenas tiene un concejo paritario. Sin embargo, llama la atención que su porcentaje de concejos sin representación femenina es menor al de Boyacá y Cundinamarca: 13% (16 municipios) en Antioquia, mientras que 20% de los concejos boyacenses y 20% de los santandereanos funcionarán sin concejales mujeres.

En resumen, el panorama no es alentador y hay mucho trabajo pendiente para mejorar la inclusión de las mujeres en los concejos municipales colombianos. La cuota del 30% de candidatas mujeres que le exige la Ley 1475 de 2011 a los partidos y movimientos en sus listas es un mecanismo institucional utíl, pero no es suficiente. Como lo anotan las otras analistas que hemos referenciado en este texto, los cuellos de botella están antes del día de las elecciones: es necesario apoyar y promover las candidaturas de mujeres. Los partidos y movimientos políticos deben asumir la promoción de la participación de las mujeres como un compromiso, con estrategias de mediano y largo plazo, a las que se destinen recursos financieros, tiempo y atención.

Nota: Nuestra base de datos cuenta con información de 1068 municipios colombianos; los valores ausentes se deben a municipios sin Concejo, apelaciones a los resultados o a falta de información en la página de la Registraduría. A la fecha de publicación, todavía no estaban disponibles los datos oficiales de la Registraduría sobre composición de los Concejos.

Colombia is having its largest wave of protests in recent decades. Why?

Colombians have joined others in Latin America by taking to the streets to protest their government. Since Nov. 21 [2019], hundreds of thousands of people from all backgrounds have been marching in large and small cities and even in rural areas. Colombia hasn’t seen such protests in several decades. While the protests come alongside others in Bolivia, Chile and Ecuador, Colombians are mobilizing for different reasons. What’s going on?

https://www.washingtonpost.com/politics/2019/12/05/colombia-is-having-its-largest-wave-protests-recent-decades-why/

Read more here. I co-wrote this piece for the The Monkey Cage with Silvia Otero Bahamón.

Bogotá, November 25 2019. Foto: Sandra Botero

El dividendo agridulce de la paz truncada en Colombia

Este texto fue escrito en co-autoría con Silvia Otero Bahamón. Su versión original se publicó en el CIPER (Chile)
https://ciperchile.cl/2019/11/25/el-dividendo-agridulce-de-la-paz-truncada/ y después se reprodujo en:
– The Conversation España:
https://theconversation.com/el-dividendo-agridulce-de-la-paz-truncada-en-colombia-127824
– The Conversation Francia:
http://theconversation.com/en-colombie-des-espoirs-decus-trois-ans-apres-les-accords-de-paix-127935
– El semanario Brecha, Uruguay:
https://brecha.com.uy/como-se-cuece-el-sancocho/


Al grupo de países latinoamericanos que en los últimos meses han vivido oleadas masivas de protesta social acaba de sumarse Colombia con sus jornadas del 21, 22 y 23 de noviembre. ¿Se viene una coyuntura crítica a la ecuatoriana, a la boliviana, o a la chilena? Si bien existen algunos parecidos a los levantamientos en los otros países, lo cierto es que el trasfondo, detonantes y motivos de la movilización colombiana son distintos y tienen que ver con los dividendos truncados de la paz.

En la jornada nacional de paro del #21N convergió un popurrí de motivos alrededor de la insatisfacción con el gobierno del presidente Iván Duque, que lleva un año y medio de mandato. Se protestó contra la reforma laboral y pensional, el neoliberalismo, la no implementación de los acuerdos de paz, por la defensa de los animales, el medio ambiente y repudio de la violencia, el machismo y la corrupción. Se movilizaron los sectores sociales organizados que tradicionalmente protestan, pero también ciudadanos de a pie.

¿Qué propició este salpicón –o sancocho– de sectores y motivos? Dos aspectos: primero, la errática respuesta del gobierno al llamado a paro, que al estigmatizarlo y subestimarlo acabó sumando más sectores a la protesta. Y segundo, las tensiones que emanan del post-acuerdo con las FARC que, por un lado, permiten la expresión de nuevos reclamos, pero, por otro, producen mucha frustración, puesto que los viejos problemas de violencia aún no se han superado.

El trasfondo de las protestas masivas

Los paros son comunes en Colombia. Todos los años, sindicatos, estudiantes, movimientos indígenas y algunos gremios convocan a varias jornadas de paro nacional. Generalmente se protesta contra medidas del gobierno, el “neoliberalismo”, los impuestos, el servicio de salud y la caída de la financiación educativa. En los últimos años (2018, 2017) los paros han transcurrido con normalidad y no suelen ser masivos. La pasada semana esto cambió. ¿Por qué?

Porque el gobierno puso en marcha un efecto de bola de nieve que le sumó gente y motivos a las protestas. El 30 de octubre los sindicatos y “sectores sociales” anunciaron su intención de convocar a un paro, en contra de proyectos legislativos de reforma pensional y laboral que han estado en discusión desde hace meses. Hasta ahí la convocatoria se limitaba a los mismos de siempre: sindicatos, maestros y estudiantes de universidades públicas.

Pero días después el partido de gobierno Centro Democrático, encabezado por el ex presidente Álvaro Uribe, dijo que el paro del 21 de noviembre hacía “parte de la estrategia del Foro de Sao Paulo”, y estaba organizado por “anarquistas internacionales” y “violentos”. Con esta lectura del paro, el uribismo desestimó los motivos de los convocantes. Mucha gente se sumó ahí a la iniciativa, denunciando esa lectura equívoca y en defensa del derecho a la protesta.

En los días siguientes el gobierno caldeó los ánimos aún más al negar que estuvieran en construcción reformas laborales y de pensiones. La confusión generó malestar, al tiempo que mostraba un gobierno débil, incapaz de defender propuestas ante la oposición de sectores organizados. El día anterior al paro, la Policía Nacional realizó una serie de allanamientos a las sedes de colectivos culturales y medios alternativos. Estos operativos fueron vistos como actos de censura e intimidación en contra del paro.

La cereza del pastel fue la violencia. Las dos masacres contra líderes indígenas en el Cauca cometidas a fines de octubre produjeron desazón y llevaron a la convocatoria de una moción de censura contra el Ministro de Defensa. En la sesión en el Congreso se denunció que en un bombardeo militar contra un grupo criminal de un ex miembro de las FARC murieron 8 menores de edad que habían sido reclutados forzosamente. Estas revelaciones le costaron el puesto al ministro y sumaron otros grupos sociales al paro.

El 21 de noviembre

Así, lo que iba a ser un paro rutinario terminó siendo una manifestación de grandes proporciones por cuenta del propio gobierno.

Fuente: cadena de WhatsApp. Nov. 21 2019.

La jornada de protesta del 21N se desarrolló, en su mayoría, de forma pacífica. Se reportaron marchas masivas en todas las ciudades principales (como Bogotá, Medellín, Barranquilla, Cartagena, Cali, Bucaramanga, Maicao y Manizales) y en muchas poblaciones colombianas.

A lo largo del 21, pero particularmente al caer la tarde, brotes de vandalismo, violencia y uso desmedido de la fuerza por parte de la policía empañaron la jornada.

En Bogotá y Medellín cerraron las principales universidades públicas y en la capital hubo daños a varias estaciones de transporte público, así como enfrentamientos entre el ESMAD (fuerza antidisturbios) y manifestantes. Cali tuvo disturbios y cerró el día con toque de queda.

En paralelo se gestó una manifestación pacífica, espontánea y novedosa: un cacerolazo. Aquí sí, parece se aprendió de Chile. Según Linterna Verde, la convocatoria al cacerolazo tuvo su origen en Cali, y creció en redes sociales a partir de las 6 pm, hasta hacerse realidad en diferentes ciudades.

El contraste entre las manifestaciones pacíficas (marchas y cacerolazos) con la violencia (estatal y ciudadana) marcaría el 22N.

Mientras Cali recobró la calma, los disturbios se apoderaron desde temprano de algunas zonas de Bogotá. Saqueos, violencia policial, enfrentamientos entre fuerza pública y ciudadanos culminaron en el cierre del transporte público en varias zonas de la ciudad. El alcalde de la capital decretó el toque de queda total, el primero desde 1977. En la noche, las cacerolas se hicieron sentir nuevamente en Bogotá, Medellín, Manizales y otras ciudades.

El 23 de noviembre las marchas pacíficas continuaron, a pesar de ser reprimidas por la policía antidisturbios en Bogotá. El día cerró con cacerolazos masivos en varias ciudades y un joven de 18 años gravemente herido (y finalmente fallecido) por un agente del ESMAD mientras participaba en una marcha pacífica en Bogotá.

¿Qué es el sancocho?

¿Lo que está pasando en Colombia es equiparable a lo que sucedió en Chile?

Hasta el momento no parece que el motor central de estas protestas colombianas sea la desigualdad. A pesar de que objetivamente Colombia tiene niveles similares o mayores de desigualdad de ingreso que los chilenos (ver Gráfico 1), no fue ésta la bandera de la convocatoria al paro ni fue un tema recurrente de las movilizaciones el 21N y días siguientes.

Otro asunto importante en las movilizaciones chilenas fue el reclamo por una nueva constitución. Modificar la constitución no es un reclamo -aún- de quienes se movilizaron en Colombia.

Fuente: elaboración propia con datos de indicadores de desarrollo del Banco Mundial.

En cambio, las protestas en Colombia reflejan un choque entre los dividendos del proceso de paz y la desilusión por la no materialización de los acuerdos. Durante las negociaciones de paz entre el gobierno de Juan Manuel Santos y las FARC disminuyó drásticamente la intensidad del conflicto, teniendo un efecto poderoso sobre la agenda política: por primera vez en décadas el conflicto armado interno pasó a un segundo plano, y el país empezó a hablar de corrupción, pobreza, desigualdad, salud y educación.

El argumento con el que los gobiernos solían descalificar la protesta, acusarla de estar infiltrada por la guerrilla y el terrorismo, perdió vigencia con el proceso de paz. Al mismo tiempo, la reducción del conflicto también creó la posibilidad de que sectores y líderes sociales que antes no podían organizarse y expresarse por amenazas de los diferentes actores armados, lo hicieran con mayor libertad. En consecuencia, las movilizaciones sociales aumentaron significativamente tras el inicio de las negociaciones en 2012, tal y como lo demuestra el gráfico 2.

Los ciudadanos canjearon parte de los dividendos de la paz con la apertura de la agenda política y el desgaste de la criminalización de la protesta. Esto explica la diversidad de motivos y sectores que se han sumado a las movilizaciones.

Transformación de conflictos sociales y paz territorial, pág. 28

Pero muchos ciudadanos sienten que cambiaron el cheque con los dividendos de la paz por dinero en efectivo, y al salir del banco les robaron la plata.

Al mismo tiempo que se da este ensanchamiento de la agenda política, el último año y medio ha visto un recrudecimiento de la violencia y una reedición de los problemas del conflicto armado.

La llegada de Duque a la presidencia trajo consigo al gobierno un partido (el Centro Democrático) que estuvo en oposición abierta a los acuerdos de paz. Aunque el gobierno declara apoyar los acuerdos, lo cierto es que hay incumplimientos en varios puntos. El número de asesinatos contra líderes sociales aumentó, y las últimas elecciones locales vieron altas cifras de violencia.

Nuevamente parecen estar en jaque los derechos civiles, políticos, y la vida de muchos colombianos. Esto genera incomodidad y frustración en un sector importante de la ciudadanía que apoyó el proceso de paz.

A esta circunstancia se le suma la inconformidad con el gobierno: el presidente Duque tiene el índice de popularidad más bajo de cualquier presidente desde 1998. El gobierno no ha tenido éxitos legislativos y el balance de su primer año no fue positivo. Lo critican sus opositores y sectores más radicales de su propio partido (los uribistas purasangre) porque su gestión no está mostrando resultados y no tiene una agenda definida.

Los cacerolazos nocturnos que sumaron personas que no habían participado en la jornada del día expresan muy bien este descontento con el gobierno, incluso de personas que votaron por el presidente.

En conclusión, lo que era un paro rutinario se convirtió en una masiva movilización por cuenta de la estigmatización de la protesta, la desestimación de sus motivos y la desilusión por el retorno de la violencia.

Los dividendos truncados de la paz, con un gobierno débil, nos llevan a una mezcla de movilizaciones (pacíficas, violentas, pequeñas, masivas), que ventilan múltiples descontentos, desbordan los liderazgos tradicionales y no están articuladas.

No está claro si se sostendrán en el tiempo y se cohesionarán, como en Chile. En cualquier caso, al responder con toque de queda y militarización, Duque parece estar siguiendo la receta de su homólogo, Piñera.

Están por verse el alcance y norte de la conversación que prometió para los próximos días.


Bogotá. Noviembre 21 de 2019. Foto: Sandra Botero

Populismo en tiempos de alienígenas

Este texto fue escrito en co-autoría con Álvaro Hofflinger y publicado originalmente en CIPER/Académico (Chile).


La última encuesta Cadem muestra que el 71% de los chilenos apoya que continúen las marchas y movilizaciones. Al mismo tiempo, la encuesta también muestra que ningún sector político logra conectarse con, ni capitalizar el descontento de la calle. Hay un vacío de liderazgo que ninguna fuerza política logra llenar.

La oposición ha impulsado una acusación constitucional en contra del presidente Piñera y el ex-ministro Andrés Chadwick,  por denuncias de violaciones a los derechos humanos. En tanto, el oficialismo y el gobierno han intentado verse cercanos a las demandas de la ciudadanía, aunque su foco ha sido la seguridad y el restablecimiento del orden público. El 7 de noviembre, el presidente Piñera anunció un paquete de medidas enfocadas en la seguridad (incluyendo mayor apoyo para judicializar a los delincuentes o violentistas, leyes anti saqueos y antibarricadas) y convocó al Consejo de Seguridad Nacional (COSENA) para manejar la crisis interna.

Dirigiéndose a las fuerzas policiales, el Ministro del Interior Gonzalo Blumel señaló que uno de los objetivos de la reunión fue “fortalecer su acción y su coordinación en lo que tiene que ver con el control del orden público (…) Es una tarea de la máxima necesidad y de la máxima importancia”. La agenda de seguridad y la reunión del COSENA son señales poderosas que sugieren que en el gobierno prima la lectura de la coyuntura como un problema de orden público. Mientras tanto, Chile está inmerso en una discusión crucial sobre cómo responder a la crisis en el mediano y largo plazo, pero en el corto plazo el gobierno no logra plantear respuestas satisfactorias que le apunten a los problemas de fondo. Las movilizaciones y la represión continúan. En este contexto, nos preguntamos, ¿cómo puede incidir esta falta de liderazgo, un liderazgo que logre darle sentido  y una salida institucional a las demandas de la ciudadanía, en la campaña presidencial del 2021?

Una crisis política mal tramitada puede beneficiar a liderazgos populistas y de tinte autoritario de cara a las próximas elecciones. ¿Por qué? Recordemos que, de entrada, la satisfacción de los chilenos a la democracia y sus instituciones viene cayendo. Como lo muestran las encuestas del Barómetro de las Américas, en 2018 sólo el 20% de los encuestados declaró confiar en el Congreso y 10% en los partidos políticos. La experiencia de otros países nos ha enseñado que este tipo de crisis sociales y políticas, en contexto de baja confianza institucional, son el caldo de cultivo ideal para el surgimiento de líderes con discursos populistas que se presentan a sí mismos como únicos posibles salvadores y defensores del pueblo.

Como nos lo recuerda la politóloga María Esperanza Casullo, el populismo es un fenómeno que se presenta tanto en la derecha como izquierda, y suele dividir el campo político en dos, nosotros (“el pueblo, los buenos”) versus los otros (“la élite, los malos”). Es supremamente útil como herramienta política pues en contraste con el discurso tecnocrático, que un ciudadano promedio suele encontrar aburrido,  el líder populista construye y moviliza mediante su discurso emotivo el pueblo al que sólo él defiende.

La coyuntura chilena podría ser tierra fértil para un liderazgo así. Si la inacción política del gobierno continúa, junto con más represión, niveles altos y sostenidos de violencia  podrían generar un desgaste e incomodidad creciente en la clase media chilena y, en los sectores políticos moderados. Cansados, estos grupos  pueden volcarse hacia líderes cuya bandera sea llamar al restablecimiento de la “paz en el país”, justificando la represión hacia los manifestantes.

Varios líderes políticos chilenos, pero especialmente José Antonio Kast, pueden verse beneficiados de un escenario así. Sus liderazgos construyen la coyuntura simplemente como un problema de delincuencia, violencia desmedida y orden público.

En un contexto de insatisfacción, el descontento social vinculado a la desigual distribución de los ingresos y las legítimas demandas de quienes protestan, podrían pasar a segundo plano. Por el contrario, el discurso de extrema derecha puede fortalecerse, y virar hasta convertir a quienes se movilizan en una amenaza para la paz y seguridad del pueblo chileno. Este giro beneficiaría a la elite económica, pues la discusión ya no será sobre un cambio constitucional que reconfigure el pacto social y restrinja sus privilegios. Tampoco será  sobre cómo diseñar un sistema tributario más equitativo, que permita generar redistribución haciendo que los más ricos paguen más impuestos. En cambio, el problema serán los jóvenes, los violentistas, y la solución más sencilla: restablecer el orden público a través de la política de la “mano dura”.

En síntesis, planteamos que la gestión del gobierno actual del conflicto social y político es clave para construir un nuevo pacto social y avanzar en la construcción de un país más igualitario, requerimiento central de los manifestantes.

Obviamente también juega la capacidad organizativa de los manifestantes. Mantener movilizaciones enérgicas y disruptivas, pero no violentas, es un desafío enorme, del cual también depende que el apoyo que las movilizaciones tienen en la opinión pública (mayoritario hasta el momento) no se desvanezca. Sin embargo, queremos enfatizar que un mal manejo político por parte del gobierno (como el observado hasta hoy) puede ayudar al surgimiento y consolidación de movimientos populistas de extrema derecha. El germen del discurso populista está aquí, como ya vimos. Adicionalmente, su relevancia electoral podría verse facilitada por el bajo nivel de participación de los jóvenes chilenos y por la ausencia de liderazgo político en la izquierda.

En la elección presidencial del 2017, solo uno de cada tres jóvenes menores de 30 años votó. Un liderazgo populista de derecha puede generar un amplio rechazo en este grupo, que creció bajo democracia. Pero, si esta disconformidad no logra traducirse en un castigo en las urnas, los jóvenes no servirán de contrapeso electoral.

Esta compleja mezcla  puede derivar en que la carrera presidencial del 2021 sea monopolizada por la extrema derecha populista y su discurso de la “ley y el orden”, de la “mano dura” contra los “castro-chavistas” y la “internacional socialista.” El malestar social profundo y legítimo quedará reducido a pataleos de grupo de “alienígenas” que quieren convertir al país en “Chilezuela”. Sólo la extrema derecha podrá salvar a Chile de la invasión.

Alvaro Hofflinger es académico de la Universidad de la Frontera, Temuco. Obtuvo su PhD en Políticas Públicas y maestría en estudios latinoamericanos en la Universidad de Texas en Austin. Psicólogo de la Universidad de la Frontera.

Sandra Botero es académica de la Universidad del Rosario, Colombia. La Dra. Botero obtuvo su PhD en Ciencia Política en la Universidad de Notre Dame, Maestría en estudios latinoamericanos en la Universidad de Texas en Austin. Historiadora de la Universidad Nacional de Colombia.

¿Acabar con la JEP?

Este texto fue publicado originalmente en La Silla Vacía, en co-autoría con Santiago Cortés Carvajal.


Uno de los temas centrales de la campaña presidencial ha sido, para bien o para mal, la justicia transicional en el marco de los acuerdos de paz con las FARC. La campaña de Iván Duque en particular ha puesto sobre la mesa duras críticas a la JEP (Justicia Especial para la Paz). Marta Lucía Ramírez, candidata a vice-presidenta, ha hablado de la posibilidad de acabarla y trasladar los casos al sistema judicial ordinario.

Esta semana, afirmó que la solución podría ser una sala especial dentro de la Corte Suprema de Justicia. No sabemos si se harán realidad estas promesas de campaña, pero vale la pena sopesar lo que podrían significar. Acabar con la JEP desconoce el rol particular de este tribunal en el marco del sistema más amplio de justicia transicional. Pero, además, resulta cuestionable en la medida en que el sistema ordinario está desprestigiado y no tiene la capacidad para manejar bien estos casos.

Más allá de las dudas que genera el arranque de la JEP—fruto de la controversia alrededor de la implementación de los acuerdos, la magnitud de la tarea y los retrasos—la propuesta alternativa no parece particularmente prometedora. La justicia transicional es un asunto complejo, que surge de negociaciones políticas y cuya ejecución tiene una dimensión política. Aunque no es fácil “tragarse el sapo” de penas reducidas o alternativas, es necesario entender el contexto y pensar más allá de la coyuntura electoral.

Justicia transicional y justicia penal ordinaria no son lo mismo

La justicia transicional consiste en diferentes medidas y/o mecanismos (judiciales o no judiciales) a los que se recurre para reparar violaciones a los derechos humanos. En el caso de los acuerdos de paz de La Habana con las FARC, se buscó un balance entre el castigo por los crímenes cometidos, la verdad y penas reducidas para quienes reconozcan su responsabilidad. Esta es una lógica muy diferente a la de justicia penal ordinaria, y esto la hace controversial y a menudo poco popular.

La justicia transicional no es nueva: Colombia tiene experiencias previas (Justicia y Paz la más reciente) y muchos otros países se han embarcado en procesos similares al intentar dar cierre a conflictos complejos. Otros ejemplos incluyen el Tribunal para el genocidio camboyano, el Tribunal Penal Internacional de Yugoslavia, el Tribunal Penal para Ruanda y el Tribunal Especial para Sierra Leona.

Algunos de estos son tribunales con jueces internacionales, otros tenían mandatos más reducidos, diferentes, o más largos que los de la JEP, que funcionará por 15 años (con posibilidad de prolongarse por 5 años más). Cada caso es único, pero todos generaron fuertes debates. Colombia no es la excepción en ese sentido.

Sin embargo, la ocurrencia simultánea del arranque de la JEP con la campaña presidencial ha vuelto la discusión un tema electoral candente donde están primando las consideraciones de corto plazo. No parece una casualidad que el proyecto de ley estatutaria no haya sido votado esta semana y quedara aplazado para después de la segunda vuelta.

Según el acuerdo de paz, habrá penas reducidas y alternativas (como desminado y erradicación de cultivos ilícitos) para quienes reconozcan sus responsabilidades y cuenten lo sucedido. Por ejemplo, si una persona cometió el delito de desaparición forzada, deberá no solo reconocer su responsabilidad, sino que también deberá contar que sucedió con la víctima. Solo reconociendo los actos y contando toda la verdad se podría acceder a las penas reducidas.

La JEP, además, es solo una parte del engranaje más amplio que se conoce como Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR). El SIVJRNR se compone también de una Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y de la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas.

El objetivo del sistema no es sólo punitivo: es darle garantías a la sociedad colombiana de que se conocerá lo que sucedió durante el conflicto, que las víctimas serán reparadas y que no habrá un intento por parte de las FARC de volver a alzarse en armas contra el Estado colombiano. Los críticos de la JEP recalcan que las penas son insuficientes. El asunto es que las penas fueron fruto de una negociación política, pero que además, como vimos, estas no buscan únicamente el castigo.

Aparte de la brevedad de las penas, que ha sido duramente criticada, gran parte del debate público se ha centrado en si es conveniente que ex combatientes (especialmente comandantes) asuman curules en el Congreso sin haber pasado por la JEP. Aunque este tema no es menor—y las consecuencias de los retrasos con el arranque de la JEP en este sentido son importantes—acabar con la JEP impactaría también y sobre todo a los miles de ex combatientes rasos y a otras personas (incluidos militares) que se han acogido a su jurisdicción.

También podría ser negativo para las víctimas. Remitir los crímenes asociados con el conflicto para que sean procesados y juzgados por la justicia ordinaria acabaría con la lógica de la justicia restaurativa y bien puede relegar a las víctimas a un segundo lugar, o dejarlas por fuera.

La lógica de la justicia penal ordinaria es otra. Para mencionar solo un aspecto, recordemos un punto que enfatiza Yesid Reyes (2018): el interés primario del juez ordinario no es conocer toda la verdad del crimen sino proferir sentencia ante la aprobación de la culpabilidad. Los casos se juzgan de manera individual. Proceder así rompería la lógica del SIVJRNR.

¿Tiene capacidad el sistema judicial ordinario para asumir estos casos?

El sistema judicial no solo atraviesa una fuerte crisis de legitimidad, sino que además carece de los recursos para asumir de manera eficiente esta tarea.

La corrupción y la ineficiencia son los problemas más graves del sistema judicial. Los escándalos más recientes han salpicado hasta las instancias más altas, incluidas la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional. Esto ha impactado de manera negativa su legitimidad. La desconfianza de los ciudadanos en el sistema judicial ha aumentado en años recientes (ver gráfico). Según la encuesta LAPOP del 2016, mas del 50% de los colombianos no confían en el sistema judicial.

Adicionalmente, el sistema judicial está sobrecargado: en algunos sectores, hay procesos represados desde hace diez años. La celeridad en el procesamiento de crímenes después de un acuerdo de paz es una consideración importante.

Una de las críticas más fuertes que enfrentó el Tribunal para el Genocidio Camboyano (encargado de juzgar y sancionar los crímenes cometidos durante el régimen de los Jémeres Rojos) es que en sus 13 años de funcionamiento solo ha sentenciado a cinco personas y presentados cargos a cuatro más. La JEP cuenta con recursos dedicados y está construyendo criterios de priorización de casos que buscan minimizar estas demoras.

Un sistema como el penal colombiano en el que los ciudadanos no confían y el cual, además, no puede procesar a tiempo su carga regular no está preparado para asumir los crímenes cometidos durante el conflicto.

La idea de que la justicia ordinaria asuma esos casos abre también todo un abanico de preguntas sobre los jueces y como se distribuiría este trabajo: ¿a qué jueces y de que partes del país se les asignarían los procesos? ¿Se centralizarían todos los casos? Los magistrados de la JEP fueron escogidos por un comité independiente.

Entre ellos hay personas de diferentes regiones del país, militares, afrocolombianos e indígenas, con experiencia en derechos humanos y la mitad son mujeres. Esto permite tener un amplio espectro de conocimientos y percepciones, e intenta darle voz a distintas perspectivas, poblaciones e ideas en la labor de la Jurisdicción. No está claro quienes asumirían estas responsabilidades de acabar con la JEP.

Para muchos, la única forma de tratar con los ex combatientes de las FARC es a través de las sanciones que determina el código penal colombiano. Desde esta postura, acabar con la JEP puede parecer una propuesta conveniente. La justicia transicional es un asunto complejo que surge de una negociación política, y no es fácil reconciliarse con la idea de que ex combatientes cumplirían pocos años de cárcel, o incluso no serían encarcelados.

Si bien es conveniente y necesario hacerle seguimiento a la gestión de la JEP y vigilar su arranque, es también necesario entender el contexto y pensar más allá de la coyuntura electoral. El juzgamiento de los actos cometidos durante un conflicto armado que duró más de 50 años requiere más que las capacidades actuales del sistema penal ordinario. Decidir sobre ellos y reparar a las víctimas es una tarea crítica que debería ir más allá de los cálculos electorales de corto plazo.

Referencias
Reyes, Y. (2018). ¿Es injusta la justicia transicional? A manera de estudio preliminar. En: Reyes, Yesid. ed. “¿Es injusta la justicia transicional?” Bogotá: Universidad del Externado.

Bogotá. Dic 2019. Foto: Sandra Botero

Colombia’s Special Criminal Tribunal: Justicia Especial para la Paz (I-Connect)

This text was originally published in the I-Connect blog.


In November 2016, the Colombian government and the FARC guerrilla signed peace accords putting an end to the oldest armed conflict in the Americas.  The peace agreements proposed an ambitious institutional framework for transitional justice. This framework includes a truth commission, a commission for investigating disappearances, a dedicated investigative unit and a special ‘criminal tribunal’. Known for its Spanish acronym JEP (Justicia Especial para la Paz), the tribunal’s special “peace jurisdiction” is temporary, charged with investigating and adjudicating on crimes related to the conflict.

The 51 judges in the tribunal were selected recently through an innovative procedure including civilian input and a mix of local and international actors. When seated, the judges will be part of a highly qualified court, one that is also the most diverse high tribunal in Colombia and probably in the region. The announcement of the judges has generated a heated debate around the selection process and the tribunal’s composition. This discussion, which those opposed to the government are turning into a campaign to discredit the JEP, is politically pivotal to the implementation of the peace accords, given the importance of the tribunal to their materialization and the controversies surrounding the peace process. [1] This essay provides an overview of how this novel appointment process operated, underscoring the importance of the political decisions yet to be made about the JEP.

The institutional mechanisms that determine which actors decide who sits on high courts shape judiciaries profoundly, as do those mechanisms that define if and how judges can be influenced once they are on the bench. The problem of delegating authority to judges whose behavior one cannot easily control has led many to conclude that designers and decision-makers will put in place mechanisms to select like-minded judges that will do their bidding. However, recent research on the appointment process for international and domestic tribunals suggests that motivations behind institutional choice are more complex, and that designers of appointment mechanisms are not always and not exclusively seeking to appoint their political cronies. [2]

The JEP is a case in point. The government and the guerrillas delegated staffing the court to a third party, a selection committee whose members were appointed by other institutions. In doing so, both negotiating parties relinquished control over the profile of the judges. There are multiple reasons why this makes sense in the Colombian context. That neither party had a direct say could legitimize the process and the judges. At the same time, both parties probably wanted to signal a commitment to international human rights norms to other communities, including victims of the conflict and international actors. Colombia has had to face charges before international human rights tribunals in prior occasions, and is currently being monitored by the ICC, so this was likely a concern for the government.

The appointment process for the JEP was mixed, somewhere between that of a domestic high court (involving only national actors) and that of an international court (often involving supranational actors), with some novelties. The Supreme Court, the National Committee on Higher Education, the International Center for Transitional Justice, the UN Secretary General, and the president of the European Court of Human Rights each appointed one member to the selection committee. Two Colombians (José Francisco Acuña and Claudia Vaca) worked alongside three foreigners (Argentine Juan Mendez, Peruvian Diego García-Sayan and Spaniard Álvaro Gil Robles) to select the judges. Guided by the accord’s mandate for plurality, participation and gender inclusion, the committee put in place a merit-based public selection process in which any Colombian citizen with the minimum professional qualifications could apply for a position online. The CVs of the 3,502 hopefuls were made publicly available, and the committee then opened a 15-day period for comments from the public through its website. 78 candidates were called in for personal interviews. These were taped and made available online once they were all completed, as were the selection criteria. In September 26, after a two-month judicial selection process unparalleled in Colombia for its transparency, participation and accessibility, the committee announced the justices. [3]

The resulting tribunal has an equal number of male and female justices—no other Colombian high court or high-level government institution has full gender parity—and includes the country’s first afro Colombian and indigenous magistrates (10% each). 60% of the judges are not from Bogotá, a nod towards materializing regional presence in key state institutions. Justices have a variety of professional backgrounds, including but not limited to criminal law: academics, prosecutors, former and sitting high court justices, military judges, human rights lawyers as well as experts in gender and indigenous law. Provided that the bill that regulates the JEP is approved (it is currently in Congress) the tribunal should begin work in two months. Once the justices draft their own operating rules and the bill is voted on, we will know more about who the judges will be accountable to and what are the jurisdictional limits of the court. Though in principle JEP justices may only be judged by a special congressional committee, exactly how much control the government or other institutions like the regular judiciary will have over them could still be modified.

The justices are not the ones the FARC or the government would have picked, had they been left to their own devices. If the government’s nominees to other high courts are any indication, Juan Manuel Santos’ administration would have preferred a moderate court. On the other hand, the FARC have openly criticized some appointees. Unfortunately, the partisan nature of the current debate in Colombia around transitional justice in particular, and the peace accords in general, is obscuring the high quality of the tribunal and what the process represents.

The novelty of this selection process (unlike that of any other tribunal, according to García-Sayán, an international expert on the matter) and the transformative potential of its diverse composition, are getting lost in political bickering amidst the presidential campaign. The government’s vocal opposition, the Centro Democrático, is attacking some of the appointees and the JEP overall, threatening to recuse certain justices and organize a referendum to nullify the legislation implementing the peace accords. In practice, rolling back the accords is difficult. However, since its election season and many of the agreement’s key components are still being discussed in Congress, the political stakes are immense.

Suggested Citation: Sandra Botero, Colombia’s Special Criminal Tribunal: Justicia Especial para la Paz, Int’l J. Const. L. Blog, Oct. 15, 2017, at: http://www.iconnectblog.com/2017/10/colombias-special-criminal-tribunal-justicia-especial-para-la-paz


[1] The negotiations were significantly debilitated by the results of a referendum held in October 2016 in which voters rejected the text of the peace accords by a very narrow margin (Botero 2017 and Matanock and García Sánchez 2017).

[2] Voeten 2009; Brinks and Blass 2017.

[3] All the materials pertaining to the selection process are available in the selection committee’s website: www.comitedeescogencia.com

References

Botero, Sandra. 2017. “El plebiscito y los desafíos políticos de consolidar la paz negociada en Colombia.” Revista de Ciencia Política 37 (2): 369–88.

Brinks, Daniel M., and Abby Blass. 2017. “Rethinking Judicial Empowerment: The New Foundations of Constitutional Justice.” International Journal of Constitutional Law 15 (2): 296–331.

Matanock, Aila M., and Miguel García Sánchez. 2017. “The Colombian Paradox: Peace Processes, Elite Divisions & Popular Plebiscites.” Daedalus 146 (4): 152–66.

Voeten, Erik. 2009. “The Politics of International Judicial Appointments.” Chicago Journal of International Law 9 (2): 387–405.